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全面看待增量配網試點政策
時間:2018-04-03 作者:谷峰 來源:中國電力企業管理瀏覽:1199

2015年中發9號文提出, 按照有利于促進配電網建設發展和提高配電運營效率的要求,探索社會資本投資配電業務的有效途徑。要求逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務,鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。截至今年3月,9號文出臺已經三年,我國的增量配網試點工作仍然處在起步階段。回顧三年來增量配網試點的相關實踐,可以看到增量配網試點政策的出臺明顯遵循了問題導向,行業對增量配網的本質認識更加深入,增量配網試點仍然存在亟待開展的工作。

 

增量配網試點政策的初衷

增量配網試點政策出臺是基于對我國電力工業發展階段的判斷,著力解決現實問題是增量配網試點政策出臺的初衷,增量配網試點政策能夠發揮以下五個方面的作用:

一是調整電網投資重點。2012年以來,我國電力工業擺脫了供應緊張的局面,在努力解決電力供應緊張的過程中,我國電力工業形成了“重發輕供不管用()”的習慣。發電容量增長和輸電容量與輸電線路里程增長,是供應能力提高的直接表現,在改革開放四十年里發電和輸電是電力投資的重中之重。用于電能分配的配電網環節相對不是投資的重點。從電力系統發展的一般規律來看,成熟電網配電環節投資與輸電環節投資比例,應當大于11。在實際工作中,我國輸電網投資要遠高于配電網投資。在電力供應平衡之后,第三產業和居民用電增長迅速,對配網投資提出了更高的要求。與此同時,以電動汽車、電采暖為代表的電能替代政策出臺,以及將配電網作為平臺的分布式發電、多能互補等新業態,要求配網在安全可靠基礎上,具備更高的靈活性和智能性。因此,調整電網投資重點是電力工業發展新階段的必然要求。電網企業的投資習慣具有一定慣性,為加快調整過程國家通過出臺增量配網政策,明確地給出了調整電網投資重點的信號,有助于盡快實現電網投資重點轉向配電環節。

二是推動電網投資多元化。電網是具有一定自然壟斷性質的行業,但是并不意味著電網必須一家投資、建設、運營。具有自然壟斷性質的行業需要的是統一規劃,按照共同規則運營,只允許某一主體獨家投資和經營不利于多方籌集資金。從這個角度看,開放配網環節多元化投資與1985年多家投資辦()電并無本質區別。同時,改革開放以來,國家為配電網建設出臺了財政、金融等多種優惠政策,甚至大量直接注資(資產劃撥)電網企業,一方面“大水漫灌”的投資方式對國家造成了較為沉重的財政壓力,投資精準性不足,投資的不充分、不平衡矛盾突出;另外一方面單一投資主體遠離配網使用者的集中投資決策方式,并不能及時響應當地配網使用者或當地政府個性化要求,對資金使用的有效性大打折扣。通過引入多元化的配網投資者,不但可以增加電網投資的來源,而且多元化的投資主體必然就近與當地配網使用者加強聯系,主動滿足新業態對配網的新要求,而不再簡單的以“49391評價電網投資,而是以“用戶夠用、用戶滿意”為標準促使投資效率提高。

三是促進電網統一規劃制度落地。統一規劃是確保電網安全和運行效率的基石,但是統一規劃并不一定與單一投資主體的企業訴求完全重合。一旦單一的投資主體與兩級政府之間對規劃方案有不同意見,往往使統一規劃難以落地。即使規劃方案出臺,單一投資主體對于存在分歧的項目可以采用減緩投資速度的方式,最終使政府的統一規劃權無法得到執行或屢屢妥協,近年來屢見不鮮的電網項目規劃爭議就是這一問題較為突出的表現,這也是行業內戲稱“規劃”有時候像“鬼話”的主要原因之一。一旦電網投資多元化后,統一規劃權的落實就有了依托,因為采用多個主體爭取同一電網項目的建設權、運營權方式,“你不干就我上”會成為電網規劃落地的常態。

四是提高現有電網的運行效率。自然壟斷行業并非不存在競爭,“人管人累死人,制度管人管靈魂”,與其加強超越現有能力的政府監管,不如讓不同的電網投資者和運營者進行“比較競爭”。“比較競爭”這一監管手段的運用,已經在發電領域得到了非常成功的實踐。2002年廠網分開以來,市場機制并未建設起來,但是這并未影響發電企業努力提高投資效率和運營效率,究其原因就是多元投資主體背景下“比較競爭”發揮了作用。通過“比較競爭”,我國的發電行業以每年新增一個英國總裝機的速度滿足了我國社會經濟發展對電力的需求,在燃料價格大幅上漲而電價漲幅不足的情況下,通過提高效率降低單位千瓦容量造價近一半,實現了發電企業的發展壯大和全員勞動生產率的大幅提升。因此,通過增量配網投資主體多元化促使存量電網企業進行“比較競爭”,保持其活力,促使其健康發展。

五是解決用戶配電網監管的“燈下黑”問題。幾十年以來,由于電力工業發展的重點在批發側,用戶配電網問題已經讓行業內很多人視而不見,成了習慣。例如,部分省份有著數量眾多的“合表用戶”,甚至數量還在持續增加;部分省物價部門還對合表用戶給出了低于國家目錄電價的“優惠政策”2,部分供電合同中還有按比例分割合表用戶電量3的內容。究其原因就是所謂“合表”之后存在非電網企業產權的“用戶投資存量配電網”。這些“用戶投資存量配電網”建設標準不一、運行安全規范不同,最讓人憂心忡忡的是其以用戶的形態處在監管范圍之外,從事電力業務卻無電力業務許可,從事電力業務的經濟和技術能力外界無從得知。更有甚者還擁有容量很大的電源容量,已經不僅僅是用戶電網的概念,變成了獨立的用戶電力系統。原來解決這類問題的辦法,一般是要求用戶向電網企業移交用戶電網資產,但是資產估價、技術標準等問題往往無法達成一致,成效始終不理想。既然無法消除用戶電網,可借增量配網試點政策的東風,一次性將這些用戶配電網轉正成為真正的電網企業,甚至發配售一體電力企業,納入統一的規劃、統一的監管。

 

清晰認識增量配網企業的權利和義務

分析清楚增量配網試點政策出臺要解決的問題,可以看到增量配網就是公用電網,在性質上與傳統地方電網并無區別,從電網的性質來說與輸配一體的電網也無區別4。增量配網作為公用電網,傳統電網企業擁有的權利增量配網一樣天然的擁有,而電網應當承擔的責任也不能缺少分毫。從各省試點工作情況來看,增量配網試點是新生事物,原有的法律法規規章文件都是針對單一電網投資主體設計,因此增量配網企業需要平等享有的權利和承擔的義務,還有原有規章規定的一定障礙。從大的方面來看,增量配網企業與其他電網企業應平等享有共同的權利包括:

網網互聯權。增量配網與其他電網的連接,既不是作為用戶的接入,也不是所謂的下級電網與上級電網相連,嚴格意義上講是“不同電網之間的互聯”,雙方應以并網協議的方式清晰界定雙方的權利和義務。目前,國家有關部門尚未出臺針對電網之間并網互聯經濟權利和義務的具體規定,界定增量配網與其他電網連接是“網網互聯”,對增量配網的合理權益意義重大。例如,如果作為用戶接入,那么用戶自身是何電壓等級,就應使用什么電壓等級的輸配電價;如果作為電網互聯,則應用聯網工程概念去考慮互聯問題,更多參考增量配網企業的規劃和發展意愿決定聯網電壓等級,而非目前存量用戶的規模和電壓等級,同時聯網電壓等級作為增量配網企業收取輸配電價對應的電壓等級。再例如,現行輸配電價核定容量費均按電力用戶接入考慮,而網網互聯并不收取容量費,這是輸配電價核定下一階段亟需考慮的問題。同時,增量配網之間也可能存在并網互聯問題,今后以協議方式互聯的情形可能越來越多,迫切需要國家出臺不同投資主體的電網互聯技術規范,提高并網互聯談判效率,避免不同投資主體的電網互聯出現以技術壁壘為借口的障礙。

調度運行權。對于電量規模達到一定程度,特別是接入就地平衡電源較多的增量配網,有權利獲得配網的調度運行權和配網內電源的發電調度權。從技術發展趨勢來看,依托增量配網的分布式能源、多能互補項目會越來越多,部分規模較大的增量配網會模糊負荷側和發電側的界限,以有源負荷的形式存在,成為配電電力系統,隨著儲能技術的進步和成本降低,大部分增量配網逐漸會具備“總體電量凈受入,部分時段賣電力”的能力。當系統容量達到一定程度,需要設立調度機構,由于產權多元化,協議調度也可以作為一種選擇5。從國外實踐來看協議調度和統一調度并無本質上的優劣分別,雖然我國電力調度管理采用的是統一調度制度,是否可以探討在增量配網層面上允許協議調度。不論是在統一調度框架內允許增量配網設立調度機構,還是允許采用協議調度方式由增量配網設立調度機構,隨著增量配網試點工作的鋪開,相應的調度規章規則應對增量配網的調度運行權予以考慮。

電源接入權。我國電網執行的是電力電量分層分區平衡制度,增量配網作為公用電網應享有就地平衡電源的接入權。在增量配網試點的實踐過程中,一直有一種聲音“接入了增量配網的電源就是自備廠”。這是一種誤解,增量配網既然是公用電網,接入增量配網的電源實際上就是公用性質的電源。我國廠網分開政策的核心是擁有輸電網的企業不能擁有在輸電網范圍內平衡的電源,保證批發市場交易的公平,環形輸電網只能為全部連接在輸電網上的電源共用。能夠連接在配電網上的電源從電力電量平衡上來講主要在配電網內部進行平衡,少量電量和部分時段電力參與網間平衡,基本不涉及輸電網上電源的競爭,配電網擁有電源對批發市場的公平性影響有限。因此,增量配網接入電源問題,實質上按照現行的規章,由電力主管部門同意,并明確其在增量配網內部平衡即可。

市場交易權。配電網只是電能分配的通道,獲得交易權是配電網內用戶購買電能的首要條件。這個交易權包括四個層次,一是包括接入增量配網的用戶通過增量配網和與之連接的其他電網購買批發市場中發電主體電能的權利,二是接入增量配網的電源有意愿者參與批發市場的權利,三是增量配網企業代理優先購電用戶和非優先購電用戶參與批發市場的權利,四是增量配網內部電力用戶與電源之間交易的權利。

此外,涉及到農網投資的增量配網,還應與其他電網企業一樣享有作為農網資本金的中央預算內資金,并且可以使用電價附加中的農網基金進行還貸。

當然,增量配網享有公用電網權利的同時應當承擔相同的義務,首先增量配網要承擔普遍服務義務與兜底供電義務,由于供電營業區按照地理位置劃分,增量配網要承擔覆蓋區域內無議價能力用戶的普遍服務義務,電力市場啟動后對于不在市場中購電也不委托售電公司購電的用戶,增量配網企業要承擔按照國家核價兜底售電的義務;其次增量配網企業要承擔網內可再生能源發電的補貼發放義務,推動接入增量配網的可再生能源發電發展;再次增量配網企業要承擔電網公平開放義務,為用戶和可再生能源企業接網提供便利,并為網內電源與用戶的電力交易提供便利6;最后增量配網企業要為委托其結算的電力用戶和電源企業提供結算服務。

 

推動增量配網試點亟需開展的工作

三年的實踐積累,讓投資主體和監管者對增量配網試點的目的和增量配網的性質,都有了更為深刻而清晰的認識。探路者的苦辣酸甜,實際上已經標注出了亟需開展的工作。

一是加快修章立制。修改電力法為首的法律法規,明確增量配網公用電網性質,賦予其在具備前置條件的情況下,具有網網互聯、建立調度機構、接入電源、參與交易、享受國家財金政策等方面的權利。同時,明確增量配網應當承擔的一般性電網義務。避免大量的增量配網項目“合乎文件不合法”的尷尬處境。

二是明確今后新增配網項目均以增量配網方式確定業主。增量配網試點是要為我國的配電網投資尋求一條可持續、可復制的道路,因此應明確今后所有新增配網項目均應按照增量配網試點的相關要求,進行業主招標,確定運營方。對于不能單獨成網的配網項目7,仍然可以以招標方式確定業主,但不獨立成網運行,與原有電網投資主體按照投資分享組成電網所獲得的收益。

三是推動增量配網試點項目細分類型。增量配網項目根據提供服務的不同可分為提供配電服務、提供配售電服務和提供發配售電服務三種類型,如果配合分布式供電、智慧微網、多能互補項目,分類還會更多。細分類型給予不同的監管政策對于項目業主制定不同的盈利模式至關重要,例如,對于單純提供配電服務的投資主體必然要依靠國家核定配電價格經營發展,對于集成了發配售一體化的增量配網,則可采用核定其終端用戶最高電價+核定其最高配電價格的方式,由其采用靈活的回報方式,再不必驚訝于投資主體提出的配電業務投資低回報率,甚至負回報率概念。

四是限期存量用戶網“轉正”。對于存量的以“合表用戶”或擁有自備電源用戶為代表的大量存量用戶網給予一定期限強制“轉正”。對于符合國家要求的直接給予電力業務許可證,納入電力監管范疇,對于尚不具備條件但有提升調整空間的,給予業主一定的觀察期,對于不具備條件也無提升調整空間的,可將其用戶網強行納入試點,引入新的增量配網投資者,存量資產經評估以股份形式計入新的增量配網企業。

五是加快推動電力現貨市場建設。批發市場(電力現貨市場)是增量配網順利運營的上游,無論如何,只有作為上游的批發市場放水,作為下游的增量配網才有水喝。增量配網只有擁有了公平的電力來源才能正常生存發展,否則增量配網將逐步演變為原來吃躉售電價的地方電網,失去增量配網試點的意義。并且,通過電力現貨市場建設形成時序電價,可以為增量配網推開分布式發電、智慧微網和多能互補的大門,進一步推動增量配網發揮新業態集成平臺的作用,網、源、荷、儲真正組成智慧電力系統的鑰匙就是上游的電力現貨市場。

六是深入研究輸、配電價分開核定。隨著增量配網試點數量的增多,增量配網投資者將對輸配電價核定提出更高的要求,輸配一體化電網企業輸、配業務之間的交叉補貼是增量配網業主難以接受的現實。對于監管部門來說,按照輸配一體核價無法直接對比配電企業之間的經營水平和能力,“比較競爭”的作用會大打折扣。因此,在增量配網試點加速擴圍的同時,輸、配電價分別核定需納入議事日程。

七是加強監管。增量配網試點起步階段也是一個“交學費”的階段,優質的增量配網企業固然能夠帶來優化的紅利,劣質的增量配網企業或抱有投機心理從事增量配網投資的企業,也容易將國家好的政策變為傷害用戶利益的“利器”,因此,起步階段就應重視配套相應監管政策,防止劣幣逐良幣、“一顆老鼠屎弄壞一鍋湯”的情況出現。

 

增量配網試點政策是我國經濟發展轉換新動力,電力工業迎接新業態階段的重要政策,需要客觀全面地看待,遇到問題解決問題,以“釘釘子精神”持之以恒、堅定不移地推進。假以時日,一定能夠在全行業的努力下,為我國電力工業的新發展作出貢獻。

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